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近二十年驾驶培训与考试衔接的三个阶段和三个问题

  2003年10月,《中华人民共和国道路交通安全法》的颁布实施,标志着交通运输部门对机动车驾驶员培训的管理职责在法律层面得到明确。由此,培训与考试分别由交通运输部门和公安部门负责管理的格局形成,而培训与考试的衔接也贯穿于培训考试制度的设计和实践中。

近二十年驾驶培训与考试衔接的三个阶段和三个问题



  分工管理——培训与考试衔接问题的由来

  20世纪80年代中期,为进一步加强交通道路安全管理,国务院决定将交通监理从交通运输部门成建制划归公安部门管理,驾校的管理、考试均由公安部门负责。

  1993年,国务院印发了《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》(国阅〔1993〕204号),指出:“关于汽车驾驶学校和驾驶员培训问题,驾校应实行社会化,……交通部门负责对驾校和驾驶员培训工作进行宏观方面的行业管理,包括制定管理规章、技术标准、教学大纲,负责规划布局和实施监督检查。……公安部门负责对驾驶员的考核发证工作”。之后,全国各地的公安部门与交通运输部门开始了行业管理职能的移交,但移交过程较为缓慢。2003年,《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施,第二十条规定,“机动车的驾驶培训实行社会化,由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理,……驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定,对学员进行道路交通安全法律、法规、驾驶技能的培训,确保培训质量。”从此,交通运输部门对驾培行业管理工作步入正轨。

  在新的分工管理格局下,培训与考试的衔接问题的产生主要有两个原因:一是学员从培训到考试取得驾照是一个连续过程,交通运输和公安部门各管一段,加强衔接有利于两部门的协作,避免出现管理漏洞。二是在那个时期,道路交通事故高发,群死群伤特大道路交通事故上升,存在考试把关不严、违规办理驾驶证等问题,为了加强监督制约,国务院相关部门开始重视培训与考试的衔接问题。

  培训记录——培训与考试的衔接媒介(2004-2013年)

  2004年,公安部、国家发改委、交通部、农业部、国家安监局印发《预防道路交通事故“五整顿”“三加强”实施意见》(公通字〔2004〕33号),规定“……交通、公安部门建立驾驶员培训和考试环节的衔接机制,加强监督制约。交通部门应当核实驾校培训记录,包括培训学时、教练员签名和驾校准考意见等。学员在申请考试时,需提供该驾校培训记录,存入驾驶员档案。”2007年,国务院办公厅转发全国道路交通安全工作部际联席会议《关于进一步落实“五整顿”“三加强”工作措施意见的通知》(国办发〔2007〕35号),规定“……公安、交通部门要进一步完善和落实培训记录审核制度,建立健全驾驶人考试情况通报制度”。交通运输部在《机动车驾驶员培训管理规定》(交通运输部2006年2号令)中规定了培训记录的统一样式。

  根据以上规定,审核培训记录成为学员培训完成后、参加考试前的一个工作环节。具体流程是:1.交通运输部门查验驾校提供的教学日志,在经驾校盖章的培训记录(纸质,一式三联)上进行审核和盖章。2.驾校将交通运输部门审核盖章的培训记录提供给公安部门,为学员预约考试。3.学员报考最后一个科目考试时,驾校将培训记录三联中的一联交交通运输部门存档,一联交公安部门存档,一联留驾校存档。

  以审核培训记录为核心的培训与考试衔接,实质是在学员考试之前,由教练员、驾校、交通运输部门依次对学员的培训情况进行确认,培训合格的方可参加考试。目的是加强交通运输部门对学员培训的监督,提高培训质量,在源头上预防道路交通事故。

  自主约考——“破”原衔接方式(2014-2016年)

  十八大之后,为推进简政放权、放管结合、优化服务,机动车驾驶培训与考试制度开始新一轮改革,相关管理部门总结了培训与考试方面存在的一些突出问题,涉及培训与考试衔接方面的主要为:1.学员教学日志虚假填写现象较为普遍,审核培训记录对于落实教学大纲作用有限;2.公安部门考试能力不足,每月对驾校按教练车数分配考试指标,考试难问题突出;3.驾校取得考试指标后对于分配给哪些学员拥有决定权,分配不公甚至收取“插队费”现象存在。

  为了解决上述问题,公安部门从2014年开始逐步推行自主约考制度,也就是在发展社会化考场,提高考试能力的基础上,搭建互联网约考平台,实现学员网上报名、网上约考、网上缴费,做到考试资源公平分配、考试机会公正获取。过程为:1.2014年在武汉等少数城市进行先期摸索,地方自行建立考试预约系统;2.2015年,公安部在多地组织开展包括小型汽车驾驶人自学直考、自主预约考试、异地考试等多项改革试点工作;3.2016年4月,公安部实施《机动车驾驶证申领和使用规定》(139号令),启用全国统一的12123平台实行自主约考。

  实行自主约考之后,全国各地公安部门不再查验学员的培训记录。凡是符合驾驶证申领条件的学员,报名后无需通过驾校,在12123平台上就可以自主预约考场和考试时间。这为学员报考提供了很大的便利,也破解了多年的考试难问题。

  联网对接——“立”新衔接方式(2016年至今)

  自主约考的改革举措打破了原有的衔接方式,对培训管理带来了很大的影响:一是驾校取得经营许可证(有效期6年,2021年改为公告),统一规范电子学时数据的采集和计时培训系统运营商的产品标准。

  2015年12月,国务院办公厅转发公安部交通运输部《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革意见》(国办发〔2015〕88号),提出“推广使用全国统一标准的计算机计时培训管理系统,建立省级驾驶培训机构监管平台,强化对培训过程动态监管……推进驾驶培训机构监管平台与考试系统联网对接,实现驾驶培训与考试信息共享,确保培训与考试有效衔接”,标志着衔接的思路和要求在历经多年探索后基本确定。在具体实施上,公安部考试系统预留了学时核查功能,该功能可由各省各地市单独启用。启用后网上约考就增设了达到学时要求这个前置条件。2017年以来,内蒙古、河南、江西、黑龙江等十余个省份交通运输主管部门和公安部门先后联合发文,实施联网对接工作。

近二十年驾驶培训与考试衔接的三个阶段和三个问题



  联网对接实施效果及原因分析

  近五年以来,各地逐步推进驾培监管平台与考试系统联网对接工作,但落实联网对接的地区不是很多、联网对接的示范效应不是很强、实现了联网对接的地区少数又“断网”。分析原因主要有以下几点:

  法律层面缺乏顶层设计。当前关于衔接的规定出自规范性文件,而公安部门实施考试管理的依据是《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》和公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》,上述法律、法规和规章对于考试的条件只规定年龄条件、身体条件、驾驶经历条件以及不得申领的情形,所以,很多地区公安部门认为在考试前设置学时条件缺乏法律依据。反观交通运输行业的规定,《中华人民共和国道路运输条例》和交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》中也没有要求驾校使用全国统一标准的计算机计时培训管理系统,建立省级驾驶培训机构监管平台等方面的规定。2020年,交通运输部将联网对接相关内容写入了《中华人民共和国道路运输条例》修改稿中,但2022年国务院颁布的《中华人民共和国道路运输条例》中没有相关内容。

  对驾培市场利益格局触动较大。随着近些年来“放管服”措施的推进,驾培市场全面放开、部分地区教练车登记全面放开、教练员从业资格取消等措施一方面激发了市场活力,但另一方面也带来了利益主体众多和市场不规范等问题。实现联网对接有利于将不符合规范的训练场、教练车和教练员排除出驾培市场或者促使它们为合规化而付出较高成本,容易遭到利益受损者的抵制。

  计时培训有待改进优化。一是学时造假现象较多。在已经实现联网对接的地区,出现较多的问题是学时造假,也就是学员没有真实的开展培训,采取虚拟出轨迹、图片的方式产生学时数据。学时造假会导致严重的市场不公平和劣币驱逐良币现象,背离联网对接的初衷,容易引起相关部门、驾培行业和学员对计时培训和联网对接的质疑。二是教学大纲对学时和里程的硬性要求与社会接受度有较大差距。在交通运输部组织的讨论会上,基层管理者和理论研究者观点相左。基层管理者一般认为教学大纲规定的学时数和里程数过多,而理论研究者认为现有要求不能再降低。在实践上,有的地区降低了学时和里程要求,以寻求和行业实际的契合点。

  落实联网对接的工作建议

  练好内功,建立成熟完善的驾驶培训监督机制。按照《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革意见》(国办发〔2015〕88号确定的思路,针对当前培训存在的学时造假等问题努力攻关。一是要打造牢靠可信的计时培训系统。更新《机动车驾驶员计时培训系统平台技术规范》和《机动车驾驶员计时培训系统计时终端技术规范》,提高技术标准,特别是针对学时造假的关键环节,如虚拟轨迹、图片等,应用多种技术进行防范,保证数据真实。二是要打造智能统一的驾培监管平台。借鉴公安部门考试管理的经验,将各省监管平台统一为交通运输部驾培监管平台,实现全国驾培数据一张网。在现有省监管平台功能基础上,着力强化数据真伪筛查和智能判断功能,为交通运输部与公安部联网对接打下基础。三是要做好市场监测和动态升级。市场不规范现象是多发多变的,驾驶培训监督机制相应也要灵活调整,不断健全。要有专门的技术部门跟踪研究,不断升级计时培训系统和驾培监管平台。

  科学评价,总结联网对接的效果和作用。一是对已实现联网对接的地区要总结经验,查漏补缺,使联网对接具有示范效应和可复制性。二是通过大数据,分析联网对接与培训合格率、新驾驶员交通事故肇事率率、违章率之间的关系,对于提升道路交通安全、降低道路交通事故率是否具有显著积极作用。

  加强协调,将培训与考试衔接的要求上升为法律法规规定。衔接问题涉及交通运输和公安两个部门,要在全国各个地方落地,不能只停留在规范性文件层面,必须由行政法规以上的法律法规进行明确。因此,在交通运输部门练好内功和科学评价的基础上,要将衔接的要求写入行政法规,真正实现衔接的法治化、制度化。


                                   来源:中道智库

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